문) 저희 재개발추진위원회는 정비구역지정고시일 이전인 2006. 8. 15.에 토지등소유자들로부터 동의서를 받아 구청장으로부터 재개발추진위원회 승인을 받았습니다.
재개발추진을 반대하는 일부 토지등소유자가 정비구역지정고시일 이전에 재개발추진위원회를 구성하여 승인을 받은 것은 무효라고 주장합니다. 향후 어떻게 대처하여야 할까요?
답) 구 도시정비법(2009. 2. 6 법률 제9444호로 개정되기 전의 것)제13조 제1항, 제2항은 “시장·군수 또는 주택공사 등이 아닌 자가 정비사업을 시행하고자 하는 경우에는 토지등소유자로 구성된 조합을 설립하여야 하고, 위 조합을 설립하고자 하는 경우에는 토지 등 소유자 과반수의 동의를 얻어 조합설립추진위원회를 구성하여 시장·군수의 승인을 얻어야 한다”라고 정하고, 도시정비법 제2조 제9호 가목은 “정비사업에 있어서 ‘토지등소유자’라 함은 정비구역 안에 소재한 토지 또는 건축물의 소유자 또는 그 지상권자를 말한다”라고 정하고 있으며, 도시정비법 제4조 제1항, 제2항은 “시장·군수는 정비구역 및 그 면적 등이 포함된 정비계획을 수립하여 시·도지사에게 정비구역지정을 신청하고, 시·도지사가 정비구역을 지정하여 고시한다”고 정하고 있습니다.
이들 법규정을 종합하면, 주택재개발사업등 도시정비법상의 각종 정비사업에 관하여 그 조합설립추진위원회가 구성되려면 그 전제로 ‘토지 등 소유자’의 범위가 확정될 필요가 있고, 또 ‘토지 등 소유자’의 범위를 확정하기 위하여는 특별시장·광역시장 또는 도지사에 의한 정비구역의 지정 및 고시가 선행되어야 함은 명백합니다.
또한 도시정비법에서 정하는 조합설립추진위원회(이하 ‘추진위원회’라 한다)의 제도는 2002. 12. 30. 같은 법의 제정에 즈음하여, 그 전까지 정비사업의 초기 단계에서 실제로 빈번하게 구성되어 활동하면서 여러 법문제를 안고 있으면서도 법적으로 별달리 규율되지 않고 있던 사업추진위원회 등에 대하여 일정한 법적인 틀을 부여함으로써 정비사업을 원활하게 진행하기 위하여 도입된 것입니다. 그리하여 추진위원회는 조합설립인가의 신청권을 가지고(도시정비법 제16조 제1항, 제2항), 추진위원회가 행한 업무와 관련된 권리와 의무는 조합에 포괄승계되고(도시정비법 제15조 제4항), 주택재개발사업의 경우 정비구역 내의 토지등소유자는 당연히 그 조합의 조합원이 되며(도시정비법 제19조 제1항), 나아가 앞서 본 도시정비법 제13조 제1항, 제2항의 취지에 따르면, 하나의 정비구역 안에서 추진위원회가 복수로 승인되어서는 안 되는 등으로 추진위원회에 대하여 특별한 법적 지위를 인정하고 있습니다.
질문에서처럼 정비구역이 지정되지 아니한 상태에서 일부 주민이 임의로 확정한 구역을 기준으로 구성된 추진위원회가 시장·군수의 승인을 얻어 설립될 수 있다고 한다면, 정비사업에 관한 제반 법률관계가 불명확·불안정하게 되어 정비사업의 추진이 전반적으로 혼란에 빠지고 그 구역 안에 토지 등을 소유하는 사람의 법적지위가 부당한 영향을 받을 현저한 우려가 있습니다.
따라서 그와 같이 정비구역의 지정 및 고시 없이 행하여지는 시장·군수의 재개발조합설립추진위원회 설립승인은 앞서 본 여러 법규정 및 추진위원회 제도의 취지에 반하여 허용될 수 없고, 그와 같은 하자는 중대할 뿐만 아니라 객관적으로 명백하다고 할 것입니다(대법원 2009. 10. 29 선고 2009두12297 판결 참조).
한편 위와 같은 대법원의 판결에도 불구하고 일부 하급심에서는 정비구역지정고시일 이전에 행하여진 추진위원회 설립승인은 하자가 중대하지만 다음의 사유로 인하여 하자가 객관적으로 명백하지 아니하여 무효라고 할 수 없다고 판결하고 있습니다.
①구 도시정비법 제13조 제2항은 추진위원회의 구성시기를 명문으로 규정하지 아니하여 구 도시정비법 제2조 제9호 가목 및 제13조 제1항, 제2항 등 관련규정의 해석상 조합설립추진위원회가 구성되려면 정비구역의 지정·고시가 선행되어야 한다는 것일 뿐, 그 법률해석이 일의적으로 명확하지는 아니하였던 점(그렇기 때문에, 2009. 2. 6. 도시정비법을 개정하면서 제13조 제2항에서 조합설립추진위원회의 구성시기를 명문화하였고, 부칙 제3조에서 위 개정법률 시행 후 최초로 추진위원회 구성 승인을 신청한 분부터 적용하기로 한 것으로 보인다), ②조합설립추진위원회의 설립에 관한 사무를 처리하기 위하여 작성된 사무처리준칙인 건설교통부(현재는 국토해양부로 바뀌었음)작성의 2003. 12. 28.자 정비사업조합설립추진위원회 업무처리기준에는 도시·주거환경정비기본계획이 수립되어 있지 아니한 경우 및 도시·주거환경정비기본계획 수립대상이 아닌 시의 경우에는 정비구역 지정 후 추진위원회에 대한 승인이 가능하다고 정하고 있었던 반면, 도시·주거환경정비기본계획이 수립되어 있는 경우에는 기본계획에 반영된 후 추진원회에 대한 승인이 가능하다고 정하고 있었던 점, ③구 서울특별시 도시 및 주거환경 정비 조례(2006. 1. 1. 조례 제4359호로 개정되기 전의 것) 제6조 제1항은 ‘구청장이 주민요구에 의하여 정비구역의 지정을 입안하고자 하는 경우 토지등소유자의 3분의 2 이상 동의를 얻어야 한다’(2006. 1. 1. 조례 제4359호로 개정된 같은 조례 제6조 제1항은 ‘도시정비법 제13조의 규정에 의하여 승인받은 조합설립추진위원회는 관할 구청장에게 정비구역지정에 대한 입안을 제안할 수 있다’라고 바뀌었다)라고 규정하고 있는바, 이 또한 정비구역 지정·고시되기 전에도 정비예정구역을 기준으로 토지등소유자의 범위를 확정할 수 있어서 정비구역지정 전에라도 추진위원회에 대한 승인이 가능하다고 해석할 여지도 있는 규정인 점, ④구 도시정비법 제3조, 제4조 등 관계규정을 종합해 보면, 광역시장이 도시·주거환경정비기본계획을 수립하면 시장·군수 또는 자치구의 구청장이 그 기본계획에 적합한 범위 안에서 정비계획을 수립하도록 되어 있고, 기본계획에는 정비구역으로 지정할 예정인 구역의 개략적인 범위가 포함되어 있고, 위와 같은 기본계획이 수립·고시된 경우에는 다른 사정이 없는 한 기본계획에서 정한 정비예정구역에 대하여 정비구역이 지정되는 것이 보통이므로, 정비예정구역을 기준으로 구성된 추진위원회가 시장·군수의 승인을 얻어 설립된다고 하더라도, 정비사업에 관한 법률관계가 불명확·불안정하게 되어 정비사업의 추진이 전반적으로 혼란에 빠지거나 그 구역 안에 토지 등을 소유하는 사람의 법적 지위가 부당하게 영향을 받을 우려가 그리 크다고 할 수 없는 점, ⑤정비예정구역이 지정·고시된 다음 추진위원회에 대하여 승인을 한 후 정비구역이 정비예정구역과 다소 차이가 나도록 지정·고시되는 경우에는 이로 인하여 토지등소유자의 법적 지위 등이 다소 불안정할 수 있으나, 이와 같은 문제는 정비구역이 지정·고시되고 추진위원회에 대한 설립승인이 있은 후 정비구역이 변경·고시되는 경우에도 충분히 발생할 수 있는 문제로 보이는 점 등을 종합하여 보면, 2009. 2. 6. 도시정비법이 개정되어 추진위원회의 구성시기가 명문으로 정하여지기 이전에는 정비예정구역이 지정·고시되어 있더라도 정비구역이 지정·고시되기 이전에는 추진위원회의 설립승인을 할 수 없다는 법률해석이 객관적으로 명백하였다고 할 수는 없다고 할 것이다(서울행정법원 2009 구합 56655 조합설립추진위원회 승인무효 참조).
