토지등소유자가 통합심의를 거치지 않은 주택단지 외 토지 등을 부지 정형화를 위해 소규모재건축사업의 사업시행구역에 포함할 수 있는지 여부

「빈집 및 소규모주택 정비에 관한 특례법」(이하 “소규모주택정비법”이라 함) 제2조제1항제3호다목 및 같은 법 시행령 제3조제1항제3호에 따르면, 소규모재건축사업은 주택단지(각주: 「도시 및 주거환경정비법」 제2조제7호의 주택단지를 말하며, 이하 같음.)로서 일정한 요건을 충족한 지역에서 시행할 수 있는데, 같은 법 제16조제3항 각 호 외의 부분 단서 및 같은 항 제3호에서는 주택단지에 위치하지 아니한 토지 또는 건축물(이하 “주택단지외 토지등”이라 함)이 ‘시·도지사(각주: 특별시장·광역시장·특별자치시장·도지사·특별자치도지사를 말하며, 이하 같음.)가 같은 법 제27조에 따른 통합심의(이하 “통합심의”라고 함)를 거쳐 부지의 정형화 등을 위해 필요하다고 인정하는 토지 또는 건축물’에 해당하는 경우로서 사업시행상 불가피한 경우에는 해당 토지 또는 건축물을 포함하여 소규모재건축사업을 시행할 수 있다고 규정하고 있는바,

  소규모재건축사업의 토지등소유자(각주: 소규모주택정비법 제2조제1항제6호나목에 따른 토지등소유자를 말하며, 이하 같음.)는 부지의 정형화를 위해 사업시행구역에 포함시킬 필요가 있는 주택단지외 토지등(각주: 주택단지 외 토지등이 소규모주택정비법 제16조제3항제1호 및 제2호에는 해당하지 않는 경우를 전제함.)을 통합심의를 거치지 않고 사업시행구역(각주: 소규모재건축사업을 시행하는 구역을 말하며(소규모주택정비법 제2조제1항제4호 참조), 이하 같음.)에 포함하여 소규모주택정비법 제23조에 따른 조합설립인가를 받을 수 있는지?

  소규모재건축사업의 토지등소유자는 부지의 정형화를 위해 사업시행구역에 포함시킬 필요가 있는 주택단지외 토지등을 통합심의를 거치지 않고 사업시행구역에 포함하여 소규모주택정비법 제23조에 따른 조합설립인가를 받을 수는 없습니다.

  법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없고(각주: 대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례 참조), 법령에서 일정한 원칙에 관한 규정을 둔 후 이러한 원칙에 대한 예외규정을 두는 경우 이러한 예외규정을 해석할 때에는 합리적인 이유 없이 문언의 의미를 확대하여 해석해서는 아니 되고 보다 엄격하게 해석할 필요가 있다고 할 것입니다.(각주: 대법원 2020. 5. 28. 선고 2017두73693 판결례 참조)

  그런데 소규모주택정비법 제2조제1항제3호다목 및 같은 법 시행령 제3조제1항제3호에 따르면, 원칙적으로 소규모재건축사업의 사업시행구역에는 주택단지가 아닌 지역이 포함될 수 없으나, 같은 법 제16조제3항 각 호 외의 부분 단서 및 같은 항 각 호에서는 사업시행상 불가피하여 예외적으로 주택단지외 토지등을 사업시행구역에 포함할 수 있는 경우를 열거하여 규정하면서, 같은 항 제3호에서는 ‘시·도지사가 통합심의를 거쳐 부지의 정형화 등을 위하여 필요하다고 인정하는 토지 또는 건축물’을 포함하여 소규모재건축사업을 시행할 수 있도록 규정하여 같은 호에 따른 주택단지외 토지등의 사업시행구역 포함 필요성은 ‘시·도지사’가 ‘통합심의’라는 절차를 거쳐 인정하도록 명시하고 있는바, ‘토지등소유자’가 소규모재건축사업의 부지 정형화를 위해 주택단지외 토지등을 사업시행구역에 포함하여 조합설립인가를 신청하더라도, 시·도지사가 ‘통합심의를 거쳐’ 그 필요성을 인정하지 않은 경우에는 주택단지외 토지등을 그 사업시행구역에 포함하여 조합설립인가를 받을 수 없다는 점은 문언상 분명하다고 할 것입니다.

  그리고 소규모주택정비법 제16조제3항제3호는 2021년 10월 19일 법률 제18510호로 일부개정된 소규모주택정비법에서 신설된 규정으로 종전에는 같은 항에서 사업시행상 불가피하여 소규모재건축사업의 사업시행구역에 주택단지외 토지등을 포함할 수 있는 경우를 토지 또는 건축물이 정비기반시설 및 공동이용시설의 설치에 필요하거나(제1호) 건축행위가 불가능한 경우(제2호)로 한정하고 있었으나, 시·도지사가 소규모재건축사업의 원활한 추진에 필요하다고 인정하는 경우 그 사업시행구역을 확대할 수 있도록 하되, 그 경우 통합심의를 거쳐 주택단지외 토지등을 사업시행구역에 포함할 수 있도록 한 것(각주: 2021. 1. 8. 의안번호 제2107247호로 발의된 빈집 및 소규모주택 정비에 관한 특례법 일부개정법률안에 대한 국토교통위원회 검토보고서 참조)인바, 시·도지사가 통합심의를 거쳐 주택단지외 토지등을 그 사업시행구역에 포함하는 것으로 인정하지 않은 상태에서 토지등소유자가 그 주택단지외 토지등을 사업시행구역에 포함하여 인가를 신청하더라도 소규모주택정비법 제23조에 따른 조합설립인가를 받을 수 있다고 보는 것은 부지정형화 등을 위한 주택단지외 토지등의 사업시행구역 포함 여부와 관련한 인정 절차를 엄격히 규정한 해당 규정의 취지에도 부합하지 않는다고 할 것입니다.

  따라서 소규모재건축사업의 토지등소유자는 부지의 정형화를 위해 사업시행구역에 포함시킬 필요가 있는 주택단지외 토지등을 통합심의를 거치지 않고 사업시행구역에 포함하여 소규모주택정비법 제23조에 따른 조합설립인가를 받을 수는 없습니다.

※ 법령정비 권고사항 

  소규모주택정비사업에 대해서는 도시정비법에 따른 정비계획 입안 및 정비구역 지정 절차가 생략된다는 점을 고려하여, 소규모주택정비법 제16조제3항에 따라 주택단지 외 토지등을 사업시행구역에 포함할 수 있는 시기 및 절차에 관해서 구체적으로 규정할 필요가 있습니다.

  빈집 및 소규모주택 정비에 관한 특례법
제16조(소규모주택정비사업의 시행방법) ①·② (생  략)
  ③ 소규모재건축사업은 제29조에 따라 인가받은 사업시행계획에 따라 주택, 부대시설·복리시설 및 오피스텔(「건축법」 제2조제2항에 따른 업무시설 중 오피스텔을 말한다)을 건설하여 공급하는 방법으로 시행한다. 다만, 주택단지에 위치하지 아니한 토지 또는 건축물이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우로서 사업시행상 불가피한 경우에는 대통령령으로 정하는 편입 면적 내에서 해당 토지 또는 건축물을 포함하여 사업을 시행할 수 있다.
  1. 진입도로 등 정비기반시설 및 공동이용시설의 설치에 필요한 토지 또는 건축물  
  2. 건축행위가 불가능한 토지 또는 건축물  
  3. 시·도지사가 제27조에 따른 통합심의를 거쳐 부지의 정형화 등을 위하여 필요하다고 인정하는 토지 또는 건축물  
  ④ (생  략)

  빈집 및 소규모주택 정비에 관한 특례법 시행령
제3조(소규모주택정비사업 대상 지역) ① 법 제2조제1항제3호 각 목 외의 부분에서 “노후·불량건축물의 밀집 등 대통령령으로 정하는 요건에 해당하는 지역 또는 가로구역(街路區域)”이란 다음 각 호의 구분에 따른 지역을 말한다.
  1.·2. (생  략)
  3. 소규모재건축사업: 「도시 및 주거환경정비법」 제2조제7호의 주택단지로서 다음 각 목의 요건을 모두 충족한 지역
    가. 해당 사업시행구역의 면적이 1만제곱미터 미만일 것
    나. 노후·불량건축물의 수가 해당 사업시행구역 전체 건축물 수의 3분의 2 이상일 것
    다. 기존주택의 세대수가 200세대 미만일 것
  4. (생  략)
  ③ (생  략)
<관계 법령>