조합설립추진위원회의 해산을 신청한 후에도 토지등소유자는 해산 동의의 의사표시를 추가할 수 있는지

  「도시 및 주거환경정비법」 제16조의2제1항제1호에 따라 조합설립추진위원회의 해산을 신청하는 경우, 토지등소유자는 시장ㆍ군수 또는 자치구의 구청장에게 추진위원회의 해산이 신청된 후에도 추진위원회의 해산에 대한 동의의 의사를 추가로 표시할 수 있는지?

  「도시 및 주거환경정비법」 제16조의2제1항제1호에 따라 조합설립추진위원회의 해산을 신청하는 경우, 토지등소유자는 시장ㆍ군수 또는 자치구의 구청장에게 추진위원회의 해산이 신청된 후에는 추진위원회의 해산에 대한 동의의 의사를 추가로 표시할 수 없습니다.

  「도시 및 주거환경정비법」(이하 “도시정비법”이라 함) 제16조의2제1항제1호에서는 조합설립을 위한 추진위원회(이하 “추진위원회”라 함) 구성에 동의한 토지등소유자의 2분의 1 이상 3분의 2 이하의 범위에서 시ㆍ도조례로 정하는 비율 이상의 동의 또는 토지등소유자 과반수의 동의로 추진위원회의 해산을 신청하는 경우 시장, 군수 또는 자치구의 구청장(이하 “시장·군수”라 함)은 추진위원회의 승인을 취소하도록 규정하고 있고, 같은 법 제17조제1항에서는 제16조의2제1항에 따른 동의(동의한 사항의 철회를 포함함)는 서면동의서에 토지등소유자의 지장(指章)을 날인하고 자필로 서명하는 서면동의의 방법으로 하도록 규정하고 있으며, 같은 조 제2항의 위임에 따른 도시정비법 시행령 제28조제4항 각 호 외의 부분 본문에서는 토지등소유자는 동의에 따른 인ㆍ허가 등의 신청 전에 동의를 철회하거나 반대의 의사표시를 할 수 있다고 규정하고 있습니다. 
  한편, 「민원사무 처리에 관한 법률」(이하 “민원처리법”이라 함) 제13조제2항 본문에서는 민원인은 해당 민원사무의 처리가 종결되기 전에는 그 신청의 내용을 보완하거나 변경 또는 취하할 수 있도록 하되, 같은 항 단서에서는 다른 법률에 특별한 규정이 있거나 그 민원사무의 성질상 보완·변경 또는 취하할 수 없는 경우에는 그러하지 아니한 것으로 규정하고 있는바, 
  이 사안은 도시정비법 제16조의2제1항제1호에 따라 조합설립추진위원회의 해산을 신청하는 경우, 토지등소유자는 시장ㆍ군수 또는 자치구의 구청장에게 추진위원회의 해산이 신청된 후에도 추진위원회의 해산에 대한 동의의 의사를 추가로 표시할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다. 
  먼저, 도시정비법 시행령 제28조제4항 각 호 외의 부분 본문에서는 동의의 철회와 반대의 의사표시를 할 수 있는 시점을 인ㆍ허가 등의 신청 전으로 명시하고 있으나, 동의의 의사를 추가로 표시할 수 있는 시점에 관하여는 별도의 규정을 두고 있지 않습니다. 따라서, 토지등소유자의 동의로 추진위원회의 해산을 신청한 후에도 동의 요건을 보완할 수 있는지는 이 사안이 민원처리법 제13조제2항 단서에 따라 민원사무의 처리가 종결되기 전이라도 민원 신청을 보완할 수 없는 “특별한 규정”이 있는 경우나, “성질상 보완ㆍ변경 또는 취하할 수 없는 경우”에 해당하는지에 따라 판단하여야 할 것입니다. 
  그런데, 도시정비법 제17조제1항에서 토지등소유자의 서면에 의한 동의를 요구하는 것은 서면에 의하여 토지등소유자의 동의 여부를 명확하게 함으로써 동의 여부에 관하여 발생할 수 있는 관련자들 사이의 분쟁을 사전에 방지하고 나아가 행정청으로 하여금 제출된 동의서에 의해서만 동의요건의 충족 여부를 심사하도록 함으로써 동의 여부의 확인에 행정력이 소모되는 것을 막기 위한 취지이므로(대법원 2014. 4. 24. 선고 2012두21437 판결 참조), 그 위임에 따라 토지등소유자의 동의자 수 산정방법 및 절차 등에 관하여 필요한 사항을 정하고 있는 같은 법 시행령 제28조제4항 역시 토지등소유자의 동의 및 철회 의사 표시 등에 관한 진정성을 확인할 수 있도록 그 시기 및 방법 등을 명확하게 하는 데 그 취지가 있다고 할 것입니다. 
  그렇다면, 도시정비법 시행령 제28조제4항 각 호 외의 부분 본문에서 인ㆍ허가 등의 신청 전에 동의를 철회하거나 반대의 의사표시를 할 수 있도록 규정한 것은 ‘인ㆍ허가 등의 신청 시’를 동의자 수 산정의 기준 시점으로 하기 위한 취지라 할 것이므로, 위 규정은 추진위원회 해산 동의의 시점에 관하여 민원처리법 제13조제2항 단서에 따른 “다른 법률에 특별한 규정”이 있는 경우로 볼 수 있을 것입니다. 
  더욱이, 추진위원회 해산 신청과 처분 사이의 기간에도 토지등소유자는 언제든지 자신의 토지 및 건축물 등을 처분하거나 분할, 합병하는 것이 가능한데, 대규모 지역의 정비사업에 대한 각종 인가 등의 신청의 경우 행정청이 처분일을 기준으로 다시 일일이 소유관계를 확인하여 정족수를 판단하기는 현실적으로 어려울 뿐만 아니라 행정기관의 처분 시점에 따라 동의자 수 충족 여부가 달라질 수 있고, 만일 처분일을 기준으로 동의자 수 충족 여부를 결정하면 해산 신청 후에도 소유권 변동을 통하여 의도적으로 동의율을 조작하는 것이 가능하게 되어 정비사업과 관련한 비리나 분쟁이 양산될 우려가 있는바(대법원 2014. 4. 24. 선고 2012두21437 판결례 참조), 이러한 점에 비추어 보면 토지등소유자의 동의로 추진위원회의 해산을 신청하는 것은 민원처리법 제13조제2항 단서에서 규정하고 있는 “그 민원사무의 성질상 보완ㆍ변경 또는 취하할 수 없는 경우”에도 해당한다고 할 것입니다. 
  이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 도시정비법 제16조의2제1항제1호에 따라 추진위원회의 해산을 신청하는 경우, 토지등소유자는 시장ㆍ군수에게 추진위원회의 해산이 신청된 후에는 추진위원회의 해산에 대한 동의의 의사를 추가로 표시할 수 없다고 할 것입니다.