토지등소유자가 20명 미만인 가로주택정비사업 등의 경우 조합을 설립하여 사업을 시행할 수 있는지 여부

「빈집 및 소규모주택 정비에 관한 특례법」(이하 “소규모주택정비법”이라 함) 제17조제3항 각 호 외의 부분에서는 가로주택정비사업, 소규모재건축사업 또는 소규모재개발사업(이하 “가로주택정비사업등”이라 함)은 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 방법으로 시행할 수 있다고 규정하면서, 같은 항 제1호에서는 ‘토지등소유자가 20명 미만인 경우에는 토지등소유자가 직접 시행하거나 해당 토지등소유자가 같은 조 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 자와 공동으로 시행하는 방법(이하 “토지등소유자 방식”이라 함)’을, 같은 항 제2호에서는 ‘같은 법 제23조에 따른 조합이 직접 시행하거나 해당 조합이 조합원의 과반수 동의를 받아 같은 법 제17조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 자와 공동으로 시행하는 방법(이하 “조합 방식”이라 함)’을 규정하고 있는바,

  가로주택정비사업등의 토지등소유자가 20명 미만인 경우, 소규모주택정비법 제17조제3항제2호에 따른 조합 방식으로 사업을 시행할 수 있는지?

  가로주택정비사업등의 토지등소유자가 20명 미만인 경우에도 소규모주택정비법 제17조제3항제2호에 따른 조합 방식으로 사업을 시행할 수 있습니다.

  먼저 소규모주택정비법 제17조제3항 각 호 외의 부분에서는 가로주택정비사업등은 같은 항 ‘각 호의 어느 하나에 해당하는 방법’으로 시행할 수 있다고 규정하면서, 같은 항 제1호에서는 ‘토지등소유자가 20명 미만인 경우’로 해당 규정이 적용될 수 있는 요건을 한정하고 있는 한편, 같은 항 제2호에서는 조합 방식으로 사업을 시행할 수 있는 요건으로 토지등소유자의 수를 별도로 한정하고 있지 않은데, 만약 가로주택정비사업등을 시행할 때 ‘토지등소유자가 20명 미만인 경우’에는 토지등소유자 방식만으로 시행하게 하고, ‘토지등소유자가 20명 이상인 경우’에는 조합 방식만으로 사업을 시행하도록 하려는 입법의도였다면 같은 항 각 호 외의 부분에서 ‘각 호의 어느 하나에 해당하는 방법’이라는 문언 대신 ‘각 호의 구분에 따른 방법’이라는 문언을 사용하면서, 같은 항 제2호에서 ‘토지등소유자가 20명 이상인 경우’ 조합 방식으로 사업을 시행하도록 한정하는 입법방식을 취하는 것이 일반적이라는 점에 비추어볼 때, 가로주택정비사업등의 토지등소유자가 20명 이상인 경우에는 같은 항 제2호에 따른 조합 방식으로만 사업을 시행할 수 있으나, 토지등소유자가 20명 미만인 경우에는 같은 항 제1호에 따른 토지등소유자 방식뿐만 아니라 같은 항 제2호에 따른 조합 방식으로도 사업을 시행할 수 있다고 보는 것이 해당 규정의 문언 및 체계에 부합하는 해석이라 할 것입니다.

  그리고 소규모주택정비법 제17조제3항의 입법연혁을 살펴보면, 구 「도시재개발법」(2002. 12. 20. 법률 제6852호로 폐지되기 전의 것을 말함) 제8조제1항에서는 재개발사업은 ‘토지등소유자 또는 조합’이 시행할 수 있다고 규정하고 있었으나, 각 개별법에 규정되어 있던 재개발사업·재건축사업 및 주거환경개선사업에 관한 사항을 통합하여 체계적으로 규정하기 위해(각주: 2002. 12. 30. 법률 제6852호로 제정된 도시 및 주거환경정비법 제정이유 참조) 2002년 12월 30일 법률 제6852호로 제정된 「도시 및 주거환경정비법」(이하 “구 도시정비법”이라 함)에서 재개발사업을 ‘주택재발사업’과 ‘도시환경정비사업’으로 구분하여 규정(제2조제2호)하면서, 일반적으로 다수의 토지등소유자가 존재하는 주택재개발사업에 대해서는 토지등소유자 방식으로 사업을 시행할 수 있도록 하는 내용을 삭제하는 한편, 비교적 소규모로 시행되는 도시환경정비사업에 대해서는 토지등소유자 방식 및 조합 방식의 사업 시행에 관한 내용을 함께 규정하여 두 가지 방식 중 하나를 선택할 수 있도록 하였는데(제8조제1항 및 제3항)(각주: 헌법재판소 2011. 8. 30. 결정 2009헌바128 결정례 참조), 그 후 구 도시정비법에 따른 정비사업 중 소규모주택정비사업에 관한 사항을 2017년 2월 8일 법률 제14569호로 제정된 소규모주택정비법으로 이관하여 규정하면서, 같은 법 제17조제3항에서 가로주택정비사업등의 시행방식을 현행과 같이 각 호로 구분하여 규정하게 되었습니다.

  이러한 입법연혁에 비추어 보면, 정비사업은 ‘조합 방식’을 원칙으로 하되, 토지등소유자의 수가 적은 정비사업의 경우 조합을 결성할 필요성이 크지 않고 실질적으로 조합을 구성하여 사업을 시행하는 것이 어렵거나 무의미할 수 있다는 점(각주: 헌법재판소 2011. 8. 30. 결정 2009헌바128 결정례 참조)을 고려하여, 토지등소유자가 20명 미만인 가로주택정비사업등에 한정하여 조합 방식 이외에도 토지등소유자 방식을 선택할 수 있도록 함으로써 토지등소유자 방식으로 그 사업을 시행하는 경우 조합설립추진위원회 승인 및 조합설립 인가 등 조합의 설립 및 운영에 관한 절차를 생략할 수 있도록 한 것으로 보이는바, 소규모주택정비법 제17조제3항은 가로주택정비사업등의 토지등소유자가 20명 미만인 경우에는 같은 항 제1호에 따른 토지등소유자 방식 또는 같은 항 제2호에 따른 조합 방식 중 하나의 방식을 선택하여 사업을 시행할 수 있도록 규정한 것으로 보는 것이 타당하다고 할 것입니다.

  따라서 가로주택정비사업등의 토지등소유자가 20명 미만인 경우에도 소규모주택정비법 제17조제3항제2호에 따른 조합 방식으로 사업을 시행할 수 있습니다.

  빈집 및 소규모주택 정비에 관한 특례법
제17조(소규모주택정비사업의 시행자) ①·② (생  략)
  ③ 가로주택정비사업, 소규모재건축사업 또는 소규모재개발사업은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 방법으로 시행할 수 있다.
  1. 토지등소유자가 20명 미만인 경우에는 토지등소유자가 직접 시행하거나 해당 토지등소유자가 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 자와 공동으로 시행하는 방법
  2. 제23조에 따른 조합이 직접 시행하거나 해당 조합이 조합원의 과반수 동의를 받아 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 자와 공동으로 시행하는 방법
제22조(주민합의체의 구성 등) ① 토지등소유자는 다음 각 호에 따라 소규모주택정비사업을 시행하는 경우 토지등소유자 전원의 합의를 거쳐 주민합의체를 구성하여야 한다.
  1. 제17조제1항에 따라 자율주택정비사업을 시행하는 경우로서 토지등소유자가 2명 이상인 경우
  2. 제17조제3항제1호에 따라 가로주택정비사업 또는 소규모재건축사업을 시행하는 경우로서 토지등소유자가 20명 미만인 경우
  ② ∼ ⑪ (생  략)
제23조(조합설립인가 등) ① 가로주택정비사업의 토지등소유자는 조합을 설립하는 경우 토지등소유자의 10분의 8 이상 및 토지면적의 3분의 2 이상의 토지소유자 동의를 받은 후 조합설립을 위한 창립총회(이하 “창립총회”라 한다)를 개최하고 다음 각 호의 사항을 첨부하여 시장·군수등의 인가를 받아야 한다. <후단 생략>
  1. ∼ 3. (생  략)
  ② ∼ ⑩ (생  략)
<관계 법령>